ARUTLEV DEMOKRAATIA JA OSALEMINE
Mis on probleem?
Formaalsel, paraku ka Eestis levinud kujul seisneb kaasamine avalikkuse ja huvirühmade informeerimises ja arvamuste kogumises. Sihtrühmadele edastatakse enamasti eelnõu projekt ja küsitakse selle kohta hinnangut ja arvamust. Mõnikord jäetakse vastamiseks ja arvamuse koostamiseks väga vähe aega. Saadetud arvamus jäetakse sisulise tagasisideta, sageli pole (eri)arvamusega dokumendi järgmises redaktsioonis arvestatud, mittearvestamist ei põhjendata arusaadavalt. Huvigruppidele jäetakse nii toimides mulje, et nende arvamus sisuliselt kedagi ei huvita ning et sellest midagi ei sõltu. Tulemuseks on kaasatavate riivatud enesetundest tingitud konflikt ja vastuseis, osalemise illusoorsus koos kahetsusega asjata raisatud aja ja püüdluste pärast. Formaalse kaasamise tõttu jääb avalikkusele ebaselgeks arutatava lahenduse tegelik sisuline tähendus. Kasutamata jääb valitsusväliste organisatsioonide vahetu kogemus ja ekspertide info, mille tõttu kannatab õigusaktide kvaliteet.
Lahendus
Tegelik kaasamine ehk sisuline osalemine algab huvigruppide ja ekspertidega läbi arutatud kavatsusest töötada välja uus seadus või mõni teine poliitikat kujundav alusdokument. Kavatsuseni jõudmise eelduseks on sisuline vastus põhiküsimustele:
- mis on kavandatava poliitikadokumendi või eelnõu eesmärk?
- kas kehtiv regulatsioon tõesti ei toimi?
- kuidas koostatav dokument muudab praegust olukorda paremaks?
Selle etapi käigus defineeritakse protsessi lõppeesmärk, kirjeldatakse detailselt järgnevat tööprotsessi ning jagatakse ülesanded. Kui vajaduses ja konkreetse õigusloomeprotsessi sihis on kokku lepitud, siis rajatakse sellele kokkuleppele ka järgnev sisuline ja tehniline töö.
Osaliste hulka kuuluvad alati need, a) kelle elu kavandatav õigusakt või seadusemuudatus tegelikult mõjutab ja b) kes hakkavad muutunud regulatsiooni ellu viima ja selle täitmise üle järelevalvet teostama (nn eesliinitöötajad, aga ka kohtunikud, järelevalveametnikud jt).
Kui uus õigusloomekavatsus on ühiselt aktsepteeritud ja selge, siis on võimalik valida kaks jätkustsenaariumi, avatud ja kinnine.
Kinnise eeskujuks on 2014. a veebruaris vastu võetud pikaajalise haridusstrateegia Elukestva õppe strateegia 2014-2020 sünnilugu. Osalisteks on juhtkomitee poolt moodustatavad komisjonid, mis hakkavad õigusakti koostama ning konsulteerivad selleks pideva infovahetuse ja seminaride vormis valdkondlike sihtrühmadega.
Avatud meetod kasutab Rahvakogu mudelit: avalikku ideede korjamist, nende süstematiseerimist, mõjuhinnanguid, eelistuste väljaselgitamist avalikul arutelul.
Rahvakogu töö praktilise tulemina võttis Riigikogu 2014. aasta märtsis vastu kollektiivsete märgukirjade seaduse, andes sellega kodanikele kaudse õiguse algatada ja muuta kehtivaid seaduseid. Samuti muutis parlament õiglasemaks erakondade rahastamise korda, alandas Riigikogu valimiste kandidaatide kautsjoni määra ning alandas erakonna asutamiseks vajalike liikmete arvu poole võrra. See teeb Rahvakogust seni ehk kõige tulemuslikuma kodanikualgatusliku ettevõtmise, mis on leidnud tunnustamist ka rahvusvaheliselt.
Riigikogule tuleks koos seaduseelnõuga üle anda täpne ülevaade osalenutest ja nende panusest. Riigikogu võiks senisest enam kutsuda avalike kuulamiste vormis osalema lisaks ministeeriumi ekspertidele neid, kelle tööd muudatus otseselt mõjutama hakkab ja kes asuvad muudatust riigi nimel rakendama. Kuivõrd Eesti riigi algatus- ja otsustusvõime suurendamiseks on esmatähtis asendustegevusest loobumine, väheneb selle muudatuse tulemusel Riigikogus menetletavate eelnõude maht märkimisväärselt. Seega tekib kirjeldatud menetlusmuudatuseks ka ajaline võimalus.
Selleks, et arutlev demokraatia oleks edukas, tuleb vabakondlikel valdkonnaorganisatsioonidel ka endil teha senisest rohkem omavahelist koostööd, muu hulgas tõhustada sisedemokraatiat ehk töötada iseendile välja selge reeglistik osalusprotsessi tegelike ja parimate osaliste väljaselgitamiseks. Praeguses kaasamisprotsessis on tihtilugu liiga palju passiivseid osalejaid, kellele on oluline eelkõige koht laua taga, mitte aga sisuline panustamine.
Uute avalike teenuste kujundamisel ja elluviimisel tuleks võimalusel viia läbi testperiood võimaliku sihtgrupi – kodanike ja riigiametnike – hulgas, et teenus oleks kasutajasõbralik ja töökindel ning haakuks seniste harjumustega (tarbijakeskne vs tootekeskne lähenemisel eelistada alati tarbijat).
Kaasamine ei ole eesmärk. See on parima ja toimiva lahenduse saavutamise vahend. Osalemine suurendab otsuse „omanike“ ringi, suurendab kõigi osalejate vahetut vastutust ja edendab poliitilist kultuuri, sealhulgas sallivust teistsuguste arvamuste suhtes. Selle kultuuri osaks on kõigi osalejate poolt tunnustatud eeldus, et arvamusega mittearvestamine ei muuda piisava põhjendatuse korral osalemist olematuks.
Seotud sihtrühmade õigeaegse kaasamise tähtsust poliitikakujundamise protsessis rõhutatakse jätkuvalt nii kodanikuühiskonna, esindusorganisatsioonide kui ka valitsusesindajate sõnavõttudes. Tegelik praktika on igal üksikul juhtumil erinev, vastavalt protsessi algataja ja osaliste pühendumisele. Laiematest initsiatiividest saatis augustis 2015 justiitsminister avalikule konsultatsioonile õigusloome mahu vähendamise kava, mis muu hulgas käsitles ka õigusaktide avalikustamist ja huvirühmade kaasamist õigusloome protsessis. Võrreldes kehtiva olukorraga ei sisalda kava arutleva demokraatia ja osalemise seisukohalt uusi tegevusi või põhimõtteid, vaid kordab üle varasemalt heaks kiidetud dokumentides sätestatut (vt näiteks „Õiguspoliitika arengusuundadest aastani 2018“, “Kaasamise hea tava“, „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“, „Eesti avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2014-2016“). Tagasisides õigusloome mahu vähendamise kavale tegid vabaühendused, sh Eesti Koostöö Kogu, mitmeid ettepanekuid, kuidas täita muidu üldjoontes deklaratiivseks jäävaid eesmärke, parandada õigusloome protsessis info kättesaadavust ja avalikkuse teavitamist. Eelnimetatud initsiatiividega seoses on valitsusasutused aastate jooksul alustanud mitmesuguseid tegevusi või projekte. 2015. aasta lõpuks saab nimetada aga kaks konkreetset realiseerunud muudatust. Kaasamise seisukohalt oluline sisuline muudatus realiseerus 19.02.2015 vastu võetud maksukorralduse seaduse täiendamisega, mille kohaselt peab maksuseaduse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Eesmärgiks on võimaldada maksupoliitiliste muudatuste sisukamat arutelu ja anda ühiskonnale aega kohanemiseks. Teiseks ära tehtud uuenduseks on Eelnõude Infosüsteemi avaliku konsultatsiooni etappi lisatud kommenteerimise võimalus. Lisaks valmib 2016. aasta alguses Eesti Koostöö Kogu eestvedamisel rahvaalgatusveeb, mis muudab mugavamaks Riigikogule kollektiivsete pöördumiste esitamise ja hiljem nende menetlemise järgimise. Tegemist on jätkuga Rahvakogule, mille üheks otseseks tulemiks oli 2014. aasta kevadel seadustatud kollektiivsete pöördumiste esitamine Riigikogule. Riigikogu töö- ja kodukorra seaduse kohaselt peab parlament menetlema vähemalt 1000 allkirjaga pöördumist. Pooleteise aastaga esitati Riigikogule 11 kollektiivset pöördumist, neist kaks on saanud seaduseks.
Loe lähemalt