KOHALIK OMAVALITSUS

Mis on probleem?

Kohalikud omavalitsused ei saa alati hästi hakkama kõigi neile pandud ülesannetega. Seaduste alusel peaks täna iga kohalik omavalitsus olema valmis täitma umbes 350 erinevat ülesannet, neist 75% on kohustuslikku ja 15 riiklikku ülesannet.[1] Olenemata võimekusest ja tegelikest vajadustest peavad samasuguste ülesannete täitmiseks olema valmis nii Tallinn, Tartu ja Pärnu kui ka Iisaku, Hanila ja Piirissaare.

Samas rahvastik ja jõukus koonduvad, ääremaastumine süveneb. Elanike vanuseline koosseis valdades on väga erinev. Maksumaksjaid jääb vähemaks, ülalpeetavate hulk suureneb, eriti keskustest väljaspool, ent ootused avaliku teenuse kvaliteedile kasvavad.

Lahendus

Toetada omavalitsuste funktsioonipõhist koostööd, luues selleks võimaluse teha omavalitsuste ühisasutusi (ameti- ja hallatavaid asutusi), et otsustusõigus kohaliku elu korraldamise üle säiliks kohalikus kogukonnas, kuid otsuste elluviimine korraldatakse selleks majanduslikult otstarbekamal tasandil, kuhu saaks koonduda ka vastav pädevus. Omavalitsus kui eraldi iseotsustustasand võib erineda teenuspiirkonnast.

Omavalitsused tuleks vabastada sellistest ülesannetest, milles neil tänapäeval sisuline otsustusõigus puudub või keskvalitsus on nagunii korralduse üle võtnud. Kohaliku omavalitsuse eesmärk on võimaldada kohalikul kogukonnal otsustada kohaliku elu küsimusi, mille puhul hea lahendus sõltub kohalike elanike vajadustest ja vastab kõige paremini kohalikele oludele.

Kui aga ülesande täitmine tuleb kogu riigis tagada võimalikult ühetaoliselt ja vaja on detailselt ette kirjutatud reegleid, siis ei ole tegemist kohaliku küsimusega. Tugevamatele ja võimekamatele omavalitsustele  saab lepinguga anda rohkem ülesandeid. Ülesanded viiakse kooskõlla omavalitsuste suutlikkusega ja rahastamine käib ülesande üleandmisega kaasas. Samuti võib üha enam probleeme laheneda tulevikus kogukonna enda aktiivsuse, vabatahtliku töö abil ning riigi ja regionaaltasandil kaasaegsete töömeetodite ning spetsialistide parema üleriigilise rakendamise teel.

Lisaks tuleb toetada omavalitsuste vabatahtlikku ühinemist piirkondades, kus mitu omavalitsust moodustavad ühise kogukonna ja toimepiirkonna. Sobimatute vabatahtlike liitumiste ärahoidmiseks on Vabariigil Valitsusel õigus Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel liitumist mitte kinnitada. Need kohalikud omavalitsused, kelle liitmine on vaieldamatult põhjendatud, kuid kes vabatahtlikult ei ühine, tuleks liita valitsuse algatusel ükshaaval. Ka selleks on vajalik seaduslik alus olemas. Ent liitumine ei lahenda siiski kõiki olulisi omavalitsuskorralduse probleeme.

Põhjendused ja vastuväited

Seni on haldusreformi debatt keskendunud peamiselt „õige“ suurusega omavalitsuste otsimisele. Universaalset „õiget“ pole aga olemas, sest sobiv omavalitsuse suurus sõltub nendest ülesannetest, mille täitmist oodatakse. Iga ülesanne  vajab omakorda optimaalse suurusega teenuspiirkonda ning see erineb ülesannete lõikes oluliselt.  Optimaalset teenuspiirkonda määratakse tavaliselt elanike või teenuse tarbijate hulga või territooriumi suuruse järgi. Näiteks huvikool ei saa olla inimestest kaugel, kuid jäätmekorraldust või sotsiaal- ja ühistransporti oleks Eestis võimalik ja mõistlik organiseerida mitme maakonna peale kokku.

Avaliku teenuse pakkumise seisukohalt majanduslikult efektiivsed kohalikud omavalitsused peaks aga teiste riikide kogemusele tuginedes olema nii suured, et isegi väga radikaalse haldusterritoriaalse reformikava (nt maakond muuta omavalitsuseks) elluviimisel  jääksid mõned omavalitsusüksused liiga väikeseks. Seega: kui seada omavalitsuskorralduse aluseks omavalitsuste  majanduslik  efektiivsus, peaksid need olema nii suured, et kaoks ära omavalitsuste praegune põhiseaduslik mõte. Ent kohalik omavalitsus pole ainult teenuskeskus või riigi käepikendus, see on iseseisev kohaliku elu küsimuste üle otsustamise koht. Ülemäära suure territooriumiga kohalike omavalitsuste üksuste loomine tooks tõenäoliselt kaasa bürokraatia suurenemise, majanduslikku kasu aga paljudel juhtudel mitte ning otsustamine läheks kogukonnast kaugele. Järelikult on vaja mõelda teistsugustele lahendustele, keskendudes eelkõige avalike ülesannete täitmisele parimal viisil. Seejuures tuleks hoiduda täiendavate administratiivsete juhtimistasandite tekitamisest, et vältida ebavajalikke kulusid ja bürokraatiat.

Igasugune omavalitsuskorralduse reformi kava peab õnnestumiseks arvesse võtma Eesti eripära (väikeriik, ebaühtlane areng, hajaasustus). Kohaliku omavalitsuse üksuste võimalikult sarnaseks muutmise eesmärk ei ole Eestis teostatav ega ka mõistlik. Seega tuleks eelistada paindlikke lahendusi. Teiseks peab arvestama senises omavalitsuskorralduse ja regionaalhalduse praktikas välja kujunenud trende: omavalitsuste ühinemine; keskvalitsuse rolli tõus (keskselt on üha enam võimalik ülesandeid efektiivsemalt täita); kohalike omavalitsuste funktsioonipõhine koostöö; kogukonna rolli suurenemine; maavalitsuste iseseisvate ülesannete vähenemine peaaegu olematuks; regioonide kui eraldi juhtimistasandite tähtsuse kahanemine ning regionaalselt ressursside planeerimine vastavalt vajadusele. Koostööpiirkondadele ning kohaliku omavalitsuse ja keskvalitsuse rollimuutusele keskenduvat haldusreformi mudelit on küll selgitada keerulisem kui sunniviisilist ühendamist, ning eeldaks ka valdkonnaministeeriumide koostööd,  kuid võimaldaks pakkuda sobivaid lahendusi just konkreetse piirkonna ja teenuse jaoks.

Olukord 2015. aasta lõpuks

Kohaliku halduse reformi ettevalmistamiseks moodustas Vabariigi Valitsus kevadel 2015 valitsuskomisjoni ning riigihalduse minister ekspertkomisjoni.

19.11.2015 langetas valitsuskabinet haldusreformi suhtes rea põhimõttelisi otsuseid. Muu hulgas lepiti kokku, et kohaliku omavalitsuse üksuste omaalgatuslikud ühinemised ja Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemised viiakse läbi samaaegselt 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogude korraliste valimiste raames. Haldusreformi kriteeriumina rakendatakse kohaliku omavalitsuse üksuse minimaalset elanike arvu – 5000 elanikku. Sellest miinimumist nähakse piiratud juhtudel ette erandid. Sihiks on moodustada vähemalt 11 000 elanikuga omavalitsused.  Kriteeriumeid täitvatele kohaliku omavalitsuse üksustele kahekordistatakse ühinemistoetust ning ühinenud kohaliku omavalitsuse üksustele riigipoolse toetuse vähenemise kompenseerimist pikendatakse neljalt aastalt kaheksale aastale. Neile kokkulepetele tuginevalt saatis  riigihalduse minister 18.12.2015  haldusreformi seaduse eelnõu kooskõlastamisele. Samal ajal avalikustati ka haldusreformi laiem kontseptsioon.

Valminud haldusreformi seaduse eelnõu käsitleb valdade ja linnade haldusterritoriaalset korraldust ehk omavalitsusüksuste vabatahtlikku (volikogu algatusel) või sunduslikku (Vabariigi Valitsuse algatusel) ühinemist. Muude oluliste küsimuste lahendamine, näiteks kohalike omavalitsuste ülesanded ja rahastamine, omavalitsusüksuste koostöö  ja regionaalhaldus, on planeeritud hilisemaks. Kontseptsioonis küll kirjeldatakse probleeme ja mõningaid võimalikke lahendusi, kuid kokkulepete saavutamine ja seadusemuudatuste ettevalmistamine peaks toimuma 2016. aasta jooksul. Jääb loota, et haldusreformi seadusega ei juhtu nii, et üldine seadus valmistatakse ette ja võetakse ehk vastugi, ent sisuliste muudatuste elluviimiseks hädavajalik rakendusseadus jääb toppama.

Riigipidamise kava üheks eesmärgiks oli viia haldusreformi debatt omavalitsuse suuruse küsimuselt sisulistele diskussioonidele omavalitsuse ja keskvalitsuse rollijaotusest ning pakkuda välja innovaatilisi just Eestile sobivaid lahendusi kohaliku elu korraldamiseks. Elanike vaatenurgast on omavalitsuse suurus teisejärguline, oluline on võimalus kaasa rääkida kohaliku elu korraldamisel ning kvaliteetsed avalikud teenused. Kusjuures paljud igapäevaelus olulised teenused ei olegi kohaliku omavalitsuse ega ka keskvalitsuse kontrolli all (nt pood või pangateenused, ka võimalused postiteenust ja isegi transporti mõjutada on kohalikule omavalitsusele väga kaudsed). Arutelu teemadel kes, mida ja kuidas tegema peab, on küll tõusetunud ja haldusreformi kontseptsioonis üldisel kujul markeeritud, kuid põhimõttelisi otsuseid langetatud pole. Seega sisuline töö toimub endiselt valdkonnaministeeriumites, ja peabki toimuma, ent mida enam aeg edasi, seda keerulisem saab olema nende arengute kooskõla tagamine.

Riigipidamise kava omavalitsusreformi ettepanekute alusanalüüs rõhutas, et ka liitumiste tulemustel jäävad kohalikud omavalitsused erinema. Tihe- ja hajaasustusega piirkondadel on erinevad võimalused ja vajadused. Liiga väikesed või ebaloogiliste piiridega kohalikud omavalitsused võivad tõepoolest tekitada probleeme, kuid liitmine automaatselt ei lahenda neid. Suurem kohalik omavalitsus ei taga ilmtingimata paremat valitsemist või teenuseid. Seda kinnitab nii Eesti kui ka rahvusvaheline kogemus. Senine reformikogemus ning empiirilised uuringud näitavad, et majandusliku efektiivsuse seisukohalt tekib mastaabisääst omavalitsustes, kus elanike arv jääb vahemikku 25 000-250 000. Ent nii suurte omavalitsusüksuste moodustamine Eesti kontekstis kaotaks sisuliselt OMAvalitsuse. Seetõttu pakkus Riigipidamise kava alternatiivina välja piirkondlikule ja funktsionaalsele koostööle põhineva mudeli. Ka valminud haldusreformi eelnõus ette nähtud omavalitsuste ühinemiste realiseerumisel on igal juhul vajalik omavalitsuste koostööks vajalike rakendussätete loomine seadustes, et korraldada neid ülesandeid, mis vajavad koostööd või mida on otstarbekas korraldada ka uutest suurematest omavalitsustest laiemas piirkonnas, ning omavalitsused saaksid kasutada oma põhiseadusest tulenevat õigust moodustada ühiseid ameti- ja hallatavaid asutusi.

Loe lähemalt:

ÜLDINE LÄHENEMINE

ARUTLEV DEMOKRAATIA JA OSALEMINE

KOHALIK OMAVALITSUS

RIIGIHALDUS

VALITSUS (PEAMINISTER JA MINISTRID)

RIIGIKOGU