RIIGIHALDUS

Mis on probleem?

Pea iga viies tööealine elanik töötab valitsussektori asutuses, see tähendab riigieelarvest ülal peetavas keskvalitsuse või kohaliku omavalitsuse asutuses. Ainuüksi selleks, et kahaneva rahvastikuga olukorras sama proportsiooni säilitada, peaks valitsussektori töötajate arv vähenema aastas umbes ühe protsendi ehk 1000 töötaja võrra  (sealhulgas 450 töökohta keskvalitsuses, ülejäänud omavalitsustes). Tegelik riigieelarvest ülalpeetavate töötajate hulk on aga veelgi suurem (sisseostetavad teenused, näiteks nõustamine ja analüüs, kommunaalteenused ja haldus jne). Riik peab riiki üleval.

Ressurss (raha ja inimesed) on liikunud valitsuse keskusest järjest eemale  ja riigi põhifunktsioonidest kaugemale. Sama tuleb märkida ka poliitikakujundamiseks vajaliku kompetentsi kohta.  Ressurss ja koos sellega võimalused mõjutada „tegelikku elu“ on läinud valitsusasutustest, ameti- ja hallatavatest asutustest  sihtasutustesse ja äriühingutesse (nt EAS, Innove, Archimedes, Keskkonnainvesteeringute Keskus, RKAS) ning mõnedesse avalik-õiguslikesse juriidilistesse isikutesse (nt Töötukassa ja Haigekassa). Valdkonniti on olukord muidugi erinev. Valitsuse ja ministrite võimalused otse sekkuda vähenevad, mis toob kaasa ka poliitilise ja juhtimisalase vastutuse hajumise.

Samal ajal napib riigi põhifunktsioonide täitmiseks vajaliku ehk olulise töö tegemiseks üha enam inimesi ja aega. Asutuste tööplaanide  ülekuhjamine ja asutustevaheline puudulik koostöö on muutnud valitsuse eesmärkide efektiivse ja läbimõeldud elluviimise vaevarikkaks. Vohav õigusloome (käesoleva aasta õigusloome tööplaan näeb nädalas ette keskmiselt 3,5 uue eelnõu ettevalmistamise)  põhjustab ülereguleerimist ja takistab kohtupraktika väljakujunemist. Õigusaktide eelnõude madal kvaliteet teeb muutuste rakendamise keeruliseks ning tingib pideva vajaduse vigade parandamiseks.

Lahendus

Et valitsussektor ei nõuaks proportsionaalselt üha suuremat hulka tööjõust, tuleb riigi töö korraldada ümber selliselt, et saaksime riigi põhifunktsioone täita senisest vähema hulga avaliku sektori tööjõuga. Selleks tuleb hakata asju tegema teisiti, targemini ja vähem. Seejuures asuda eristama olulist ebaolulisest, muu hulgas hoiduma täiendavatest raportitest, protseduuridest, aruannetest, kooskõlastustest jms.

Avaliku sektori kulude analüüsi tuleb tegelikkusele vastava pildi loomiseks tuua kogu valitsussektor (ka õpetajad, politseinikud, EAS, SA Innove, AS Andmevara ja RKAS jne). Seni on tähelepanu all olnud peamiselt ameti- ja hallatavaid asutused, mis võimaldab peita osad avalikud kulud teiste juriidiliste isikute arvele.

Eelarve planeerimise prioriteediks  peavad ühemõtteliselt saama need ülesanded, mida ainult riik saab täita. Raha juurdesaamise aluseks ei saa olla täiendavate tööde või uute algatuste  väljamõtlemine. Raha ja tähelepanu tuleb suunata juurde eesliinile ehk neile töötajatele, kes vahetult inimesi teenindavad.

Uue taristu ehitamisel või laiendamisel tuleb arvestada hilisemate ülalpidamiskulude kasvuga.

Uute asutuste ja struktuuriüksuste loomisest tuleb hoiduda, sest iga uus institutsioon hakkab enda olemasolu vajaduse tõestamiseks iseennast paisutama. Riigi põhiülesannete täitmiseks ei looda enam täiendavaid eraõiguslikke asutusi, mis hägustavad selget juhtumis- ja vastutusliini.

Avalikud teenistujad ei või saada reeglina lisatasu nn täiendavate tööde eest. Kõik vajalikud tööd ongi riigiteenistujate põhitöö.

Poliitikakujundamist (sh analüüsi ) ei tohiks üldjuhul ministeeriumist välja delegeerida. Kui kogu analüütiline töö ostetakse sisse või toimub mujal haldusalas, siis lahkuvad ministeeriumist ka valdkonna tundmine ja vastutus.

Lõpetada eelnõukeskne tööplaanide tegemine. Jooksev töö ongi peamine (st ilmnevate probleemide viivituseta lahendamine, osalus EL õigusloomes, valitsuse prioriteetide kvaliteetne täitmine). Need tööd ei ole ette nähtavad, ent need on kõige olulisemad. Kui on probleem, tuleb see kohe ära lahendada. Vastus ei tohi olla, et „paneme tööplaani“, „teeme strateegiat“, „hakkame analüüsima“ (analüüsima peab, aga kohe ja konkreetselt).

Seadusi muudetakse vaid siis, kui seaduste rakenduspraktika analüüs ja konsultatsioonid seaduse adressaatide ja rakendajatega näitavad, et teisiti ei saa. Seadus ei ole eesmärk iseeneses, vaid üks võimalik vahend ühiskonnaelu korraldamiseks. Sageli piisab seaduse sisu ja mõtte paremast selgitamisest, asjatundlikust koolitusest ja juhendmaterjalidest. Tulevate aastate õigusloometööplaan vaadatakse läbi ja tõmmatakse liigne maha.

Mõõdikutel põhinevale aruandlusele ja planeerimisele kulub palju ressurssi, ka vaimset energiat. Riigi tegevuse mõju hindamine läbi objektiivsete andmete on loomulik osa heast poliitikakujundamisest, kuid asutuste ja töötajate tasandil mõõdikute kokkulugemine viib tähelepanu ühiskondlikult mõjult kõrvale ning kujuneb enese olemasolu tõestamiseks.  Tulemusjuhtimine tähendabki praktikas enamasti lihtsalt ühikute kokkulugemist, mis soodustab konkurentsi ja koostööst hoidumist  ega võimalda juurutada koostöökeskset halduskultuuri. Riigiasutused ei pea omavahel täiendava ressursi pärast konkureerima, iseendale uusi tööülesandeid juurde mõeldes. Riigi põhiülesannete täitmine pole projektipõhine töö, selle tulemusi ei saa ühikutes mõõta.

Kõik protsessid tuleb loogiliselt läbi vaadata ja muuta “tarbija” poolt vaadates võimalikult lihtsaks, ent kasulikuks, lõigates muu hulgas vahelt välja kulukad “puugid”. Näited: koolituse ostmine, analüüside ja eelnõude ostmine, testid ja avalikud konkursid ametikohtadele (st avalik konkurss võib põhjendatud juhtudel jääda, ent kulukad „teenusepakkujad“ vahelt välja).

Selgitused

Rahvusvahelises statistikas paistab Eesti silma kõrge valitsussektori töötajate arvu [1], kuid samas madalate valitsussektori kogukulude osakaaluga SKPst [2]. See tähendab, et riigieelarvest finantseeritud töökohtadel töötab suur osa elanikest, kuid nende ülalpidamiseks, eriti palkadeks, napib raha. Alates 2010. aastast ületab avaliku sektori majandamiskulude kasvutempo tööjõukulude kasvu oma. Kui kõrvale jätta spetsiifilised kuluread (sotsiaalteenused, meditsiinikulud ja kaitseotstarbeline varustus), veavad kulude kasvu kinnistute, hoonete ja rajatiste haldamine, sõidukite ülalpidamiskulu, IKT ja kommunikatsioonikulud, spetsiifilistes sektorites ka lähetuskulud. Eriti kohalike omavalitsuste tegevuskuludest nõuavad ühe suurema osa kinnistute, hoonete ja ruumide majandamiskulud.

Eesti kõrge positsioon valitsussektori töötajate osakaalu tabelis on tingitud mitmest objektiivsest põhjusest. Ei saa mööda  meie ajaloolisest pärandist, mis käesolevas kontekstis tähendab, et erinevalt paljudest teistest riikidest on näiteks kultuurivaldkonna (teatrid, muuseumid, raamatukogud jne) töötajad suuremal või väiksemal määral riigi palgal.  Oma roll on ka väikeriigi eripäral:  paljud ülesanded ja nendega seotud kulud ei küsi riigi suurusest.

Eesti probleemid tulenevad sellest, et meil ei jagu raha kõigile väärika palga maksmiseks ning kui valitsussektor võtab üha suurema osa tööjõust (enamasti tähendab see kõrgema haridusega  töötajaid), jääb erasektorisse ühe vähem töötajaid, kes maksuraha riigieelarvesse juurde võiks tuua. Automaatne ja ühtlane valitsussektori tööjõu kärbe – igast asutusest 1% aastas – pole ei realistlik ega ka riigi põhifunktsioonide täitmise seisukohalt õige. Kõige tõsisematel kriisiaegsetel kärpeaastatel vähendas Eesti valitsussektori töötajate arvu üle 2%, muudel aastatel on vähenemine jäänud alla poole protsendi või töötajate arv ajutiselt isegi tõusnud. Aga vähemalt mõttemallina on hädavajalik lähtuda sellest, et riigisektoris ei tohi töökohti juurde tekkida, kui soovime tagada nn eesliinitöötajatele möödapääsmatult vajalikku palgakasvu.

Ühest vastust küsimusele, kas Eesti riik on õhuke või paks, pole olemas. Kohati paks, kohati õhuke. Üldistele valitsussektori teenustele ehk administratsiooni tegevuskuludele kulutab Eesti keskmiselt vähem kui teised riigid [3]. Aga see on ainult väike osa administratiivkuludest. Suurem osa halduskuludest on peidetud tegelikult iga valdkonna sisse ja just need kulutused kasvavad (näiteks hariduse või tervishoiu haldamisele).

Seaduste pidev ulatuslik muutmine tekitab kulu nii riigieelarvele kui seaduse adressaatidele ja rakendajatele. Ka pelk paragrahvide numeratsiooni muutmine kahjustab haldus- ja kohtupraktika kasutatavust, negatiivne mõju on veelgi suurem, kui kaaluka põhjenduseta muudetakse mõistete tähendust. Jätkatakse seaduste tegemist mitte objektiivsest vajadusest tulenevalt vaid muudel põhjustel, tihti on see seotud ka lisatasude ja täiendava tuluga. Poliitiliste otsuste täitmiseks  vajalikud seadused tehakse kiiruga tööplaanijärgse “põhitöö” kõrvalt.

Riigiasutuse eelarve kasv sõltub suuresti uute tegevuste, algatuste ja projektide väljamõtlemisest. Euroopa Liidu rahakott aitab seesugusele planeerimisele kaasa. Seevastu riigi olemasolevate põhifunktsioonide täitmiseks on raha juurde saada väga keeruline. Iga asutuse põhiolemuses on aga püüd eelarvet suurendada. Nii tegelevadki kõik riigiasutused usinasti „uute algatuste” väljamõtlemise ja oma olemasolu vajalikkuse tõestamisega.

Riigisektori töötajatel napib suuresti tänu arendusprojektidele aega. Sellest, mis ühele asutusele on uus, tore ja eelarvet paisutav algatus, võib saada lisakoorem teistele riigiasutustele ja erasektorile. Tööplaanide ülekuhjamine erinevate arendusprojektidega soosib kapseldumist ja takistab koostööd, kuivõrd  aega ja jaksu keerulisemate probleemide lahendamiseks, teiste ministeeriumite valdkondadesse panustamiseks ning üksteisega läbirääkimiseks ei jätku.

Olukord 2015. aasta lõpuks

Üks esimesi Riigipidamise kava eesmärke oli selgitada, kui suur on Eesti riigi organisatsioon ning kas selle ülalpidamine käib meile üle jõu. Kõrvaltvaatajale oli ja on siiani keeruline mõista, mida täpselt silmas peetakse, kui räägitakse riigi suurusest. Ühiskondlikus debatis olid selleks ajaks kõlanud hinnangud, et Eesti riigi pidamine on muutunud ülejõu käivalt kulukaks, riigi “pea on kasvamas suuremaks, kui keha kanda suudab“, toetussõltuvus on halvanud isemajandamisvõime jne. Kokkuvõtvalt ei saanud enam mööda vaadata üleskutsest muuta riigi toimimist tõhusamaks ja targemaks.

Peamised mõisted riigiorganisatsiooni kirjeldamisel on avalik sektor ja valitsussektor. Lihtsalt öeldes hõlmab esimene mõiste kõiki riigi omandis või riigi osalusel asutatud organisatsioone, teine vaid peamiselt riigieelarvest ülalpeetavaid avaliku sektori asutusi. Mõlemas sektoris eristatakse omakorda keskvalitsust ja kohalikke omavalitsusi. Seni pöörati riigiorganisatsiooni ning riigieelarve analüüsides tähelepanu peamiselt aga veel kitsamalt vaid nn riigieelarvelistele asutustele (valitsusasutustele ja nende hallatavatele asutustele, põhiseaduslikele institutsioonidele ning KOV ameti- ja hallatavatele asutustele) ning avalike teenistujate või ametnike arvule. Nn riigieelarvelistes asutustes töötab aga vaid 57% keskvalitsuse ja 79% omavalitsuste töötajatest. Ametnikud moodustavad vaid 17% kõigist valitsussektori töötajatest. Selliselt jäi tähelepanu alt välja enamus riigi raha eest ülalpeetavaid asutusi ning sisuliselt riigivõimu teostamise või avaliku teenuse pakkumisega seotud töötajaid. Vaadati küll, mis toimub näiteks Sotsiaalministeeriumis, Tööinspektsioonis või Terviseametis, aga mitte Haigekassas, Töötukassas või haiglates. Silma all oli Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tegevus, aga mitte Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse, Arengufondi või riigi äriühingute tegevus.

Tähelepanu laiendamine kogu riigi tegevust oluliselt mõjutavale ning riigieelarvest ülalpeetavale sektorile on olnud riigihalduse reformimiseks hädavajalik samm, mis pole kulgenud probleemideta. Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis võetud eesmärk kahandada valitsussektori töötajate arvu kooskõlas rahvastiku üldise vähenemisega on sümboolselt tähenduslik ja oluline, kuid rakenduslikult läbi mõtlemata. Valitsemisaladele ette antud töötajate arvu vähendamise kontrollnumbrite arvutamisel võeti arvesse küll valitsemisala suurust ja varasemaid koondamisi, kuid ei tehtud vahet tegevuste iseloomus ega valitsusesindajate võimaluses mõjutada asutuste juhtimisotsuseid.

Riigipidamise kava aluseks olev avaliku sektori kulude ja töötajate arvu analüüs tõi välja, et proportsionaalselt üha enam ressurssi läheb haldamise ja administreerimisega seotud tegevustele, kuigi enam vajaks panustamist hoopis riigi sisutegevus, elanikele kättesaadavate ja kvaliteetsete avalike teenuste pakkumine. Riigisektori kahandamist tuleks alustada pelgalt administreeriva iseloomuga valdkondade arvelt ja selleks on vajalik töö sisu analüüs ja targad juhtimisotsused, mida pole võimalik keskselt ühes kohas läbi viia. Seetõttu on ka ootused valitsuse tegevusprogrammi täiendusena ette võetud ühekordsele ja kesksele riigiauditile liialt üles köetud.

Valitsuse võimalused riigisektoris toimuvat otseselt mõjutada on aastatega kahanenud sedavõrd, kuivõrd on loodud riigi ülesannete täitmiseks eraldiseisvaid juriidilisi isikuid (sihtasutusi, äriühinguid, avalik-õiguslikke asutusi). Neis valdkondades, kus otsene riigi sekkumine pole soovitav, tegemist pole võimu teostamisega ning õigustatud on majanduslik ja juhtimislik iseseisvus, on eraldiseisvate juriidiliste isikute loomine olnud kohane samm. Aga kui tegemist on riigi ülesandeks oleva valdkonna strateegilise juhtimise või korraldamisega, peab demokraatlikult ametisse nimetatud ministril koos ministeeriumi abiga olema võimalus sekkuda. Ka neil juhtudel, kui eraldiseisvate juriidiliste isikute eesmärgiks on riigieelarvest tasustatava avaliku ülesande täitmine, tuleb luua toimivad mehhanismid, et valitsusele jääks demokraatlik vastutus valijate ees. Selge vahetegu on vajalik poliitilises sekkumises igapäevasesse juhtimisse, mis on taunitav, ning poliitilises vastutuses valdkonna toimimise eest, mida demokraatlik süsteem eeldab. Sarnaselt tähelepanu köitnud riigi äriühingute nõukogude moodustamise ja pädevuse teemale, tuleb samu küsimusi esitada ka sihtasutuste ja avalik-õiguslike asutuste nõukogude mehitamise kohta. Mis on nõukogu liikmete vastutus, vajalik ettevalmistus ja kogemus? Loe ka valitsuse peatükki Riigipidamise kavast.

Pärast 2009-2010 majanduskriisi toimunud koondamisi on tegelikult riigipalgaliste arv tervikuna püsinud stabiilsena. Ent ühest vastust küsimusele, kas Eesti riigisektor on liiga suur, polegi lihtne anda. Riigi iga üksiku ülesande täitmiseks palgal olevate töötajate arv on Eestis enamasti väiksem kui teistes riikides. Kuid ülesannete hulk on samaväärne. Kohati on riigi roll ajaloolistel või kultuurilistel põhjustel Eestis isegi suurem. Seega arvestades täidetavate ülesannete mahtu, pole Eestis absoluutarvuna terves valitsussektoris palju riigipalgalisi. Aga väikese ja kahaneva tööealise elanikkonna ehk nende inimeste kohta, kes peavad riiki ülal pidama, on meil teiste riikidega võrreldes valitsussektoris palju töötajaid.

2015. aasta lõpuks on oluline edusamm seega tehtud riigiorganisatsiooni analüüside asjakohases laiendamises. Mõistete selgitamisel ning uue teadmise rakendamisel on veel palju tööd. Valitsussektori tegevuse mõistmisele, analüüsimisele ja läbipaistvusele aitavad kindlasti kaasa ka Rahandusministeeriumi loodud riigiraha portaali arendustööd.

Riigi suuruse kõrval teine oluline küsimus on selle tõhus toimimine, väiksem bürokraatia ja halduskoormus ühiskonnale ja ettevõtjatele. Uus valitsusliit on sellele teemale palju tähelepanu pööranud. Laiematest ettevõtmistest saab 2015. aasta lõpuks nimetada majandus- ja taristuministri, ettevõtlusministri, rahandusministri ja riigihalduse ministri algatatud halduskoormuse vähendamise ehk nullbürokraatia projekti ning Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei algatatud õigusloome mahu vähendamise kava. Kuid nende projektide tulemused pole veel realiseerunud. Kampaania korras ettevõtmistest palju olulisem on aga see, et riigi igapäevane tegevus oleks läbimõeldud, ettevõtja ja elaniku sõbralik. Toimivat riiki ei saa üles ehitada projekti raames, vaid iga tegevus peab lähtuma ühiskonna vajadustest ja toetamise, mitte koormamise eesmärgist. Seetõttu on tervitatavad konkreetsed tegevused, mis muudavad kellegi elu paremaks või lahendavad mõne riigi pädevuses oleva päriselu probleemi. Pea igas valdkonnas võib 2015. aasta lõpuks tuua nii positiivseid kui negatiivseid näiteid.

1. jaanuaril 2016 jõustus üle 250 õigusakti.  Ainuüksi see fakt ei ütle midagi riigi toimimise kohta, ent viitab koormusele, mis kulub nii riigiasutustel kui ühiskonnal muudatustega kursis olemiseks. Isegi juhul, kui tegemist on hiljuti tehtud vea parandamisega või kohustuse leevendamisega (näiteks kaotatakse 2016. aastast väikeettevõtjatele kohustus pakendiaruannete auditeerimise nõue, mis viidi sisse just 2015. aasta algusest). Probleemiks ei ole mitte õigusloome ise, sest ühiskonnaelu muutumisega peavad ikka ka reeglid muutuma, vaid ülereguleerimine ja ebakvaliteetne õigusloome.

Kui riigisektorist väljapoole suunatud halduskoormuse vähendamisega tegeletakse, siis vähem tähelepanu on saanud Riigipidamise kava need ettepanekud, mis rääkisid vajadusest vähendada riigisektori sisest aruandlust, lõpetada asendustegevus, lõigata välja kulukad ja ebavajalikud vahendajad, teenusepakkujad, kontrollid ja koordineerijad. Endiselt toimub ressursi pärast konkureerimine valitsusasutuste vahel, analüüsivõimekus ei parane, kui kõik uuringud ostetakse sisse. Valimatu (tugi)teenuste sisseostmise propageerimine viib hoopis kulude kasvule. Riigihalduses pole loobutud projektipõhisest tööst, mõõdikutest ega ühikute lugemisest.

Loe lähemalt:

ÜLDINE LÄHENEMINE

ARUTLEV DEMOKRAATIA JA OSALEMINE

KOHALIK OMAVALITSUS

RIIGIHALDUS

VALITSUS (PEAMINISTER JA MINISTRID)

RIIGIKOGU