Kaasatus: Ekspertarvamused
1. Ettepaneku esitaja poolt taotletav eesmärk / probleem(id), millele lahendust pakutakse
Kõik teemal KAASATUS esitatud ettepanekud on suunatud senisest paremate tingimuste loomisele avalikkuse sh. huvigruppide osalemiseks poliitikakujunduses ja õigusloomes, mille praegune tase ei vasta inimeste ootusele. Kuigi eelnev Praxise teostatud analüüsis on ettepanekud jagatud 3 alateema vahel, ei ole tegemist alternatiividega, vaid üksteist täiendavate ettepanekutega. Seetõttu on põhjendatud nende järgnev analüüs tervikuna, tuues punktis 9 välja need ettepanekud, mis vajavad eraldi tähelepanu.
2. Ettepaneku suhe kehtivasse põhiseadusesse. Kui ettepanek eeldaks eelnevat põhiseaduse muutmist, siis näidatakse ära, millise põhiseaduse koha millist muutmist oleks vaja.
Avatud poliitikakujundus ja õigusloome ei eelda põhiseaduse muutmist. Põhiseaduse § 1 lg 1 sätestab Eesti demokraatliku vabariigina, kus kõrgeima võimu kandja on rahvas. Põhiseaduse § 46 annab igühele õiguse pöörduda pöörduda märgukirjade ja avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole, kusjuures vastamise kord tuleb sätestada seadusega. Seega näeb põhiseadus ette toimiva dialoogi rahva ja avaliku võimu vahel, kusjuures on rõhutatud vajadust reguleerida seadusega avaliku võimu kui dialoogipartneri tegevus kodanike pöördumistele vastamisel. Osalemise eelduseks on õigeaegne informatsioon avaliku võimu tasandil toimuvate otustusprotsesside kohta, mille tagamisel on võimalik toetuda põhiseaduse §-le 44. Selle sätte kohaselt on igaühel on õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni, mida avaliku võimu asutused on kohustatud andma seadusega sätestatud korras.
3. Ettepanekuga seonduv poliitilis-õiguslik raamistik
Avatud poliitikakujundamine ei ole Eestis uus teema. Juba 10 aastat tagasi kiitis Riigikogu heaks strateegilise dokumendi Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (EKAK), mis seab üheks oluliseks eesmärgiks osalusdemokraatia edendamise. Konkreetsemalt näeb kontseptsioon ette kodanike ja nende ühenduste laialdase kaasamise poliitikate ja õigusaktide väljatöötamis-, teostamis- ja analüüsiprotsessi ning selleks vajalike teabekanalite ja mehhanismide arendamise. Kontseptsioonist tulenevalt kinnitab vabariigi valitsus tegevuskava, mis kuulub perioodilisele uuendamisele. Praegu kehtiv dokument „Kodanikuühiskonna arengukava 2011 – 2014“ sisaldab muuhulgas kaasamist kui olulist tegevusvaldkonda, mille eesmärgiks on saavutada olukord, kus: „Avaliku sektori otsuste kujundamisel arvestatakse valitsusväliste osapoolte panusega ning osapooled on rahul kaasamise protsessi läbiviimisega.“
Teine oluline Riigikogu tasandil 2011. a. veebruaris heaks kiidetud strateegiline dokument „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“. Selle dokumendi kohaselt peab õigusloomeprotsess olema avatud ja ettenähtav ning kaasamise efektiivsuse saavutamiseks peab see toimuma selgete formaliseeritud menetlusreeglite alusel. Valitsuse ülesandeks oli vajalikud regulatsioonid kehtestada 2012. aasta lõpuks. Seega peaks meil juba praegu kehtima õiguslik raamistik avatud ja kodanikke kaasavaks poliitikakujunduseks.
Eelnõude ettevalmistamist täitevvõimu tasandil reguleerib valitsuse määrusega kinnitatud Vabariigi Valitsuse reglement, mis näeb ette huvigruppide kaasamise ja õigusaktide mõjude hindamise vastavalt valitsuse poolt kinnitatud juhenditele ning ametkondadevahelise eelnõude kooskõlastamise. Täiendavalt reguleerib eelnõude menetlusprotsessi valitsuse määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“, mis sätestab nõuded seaduseelnõude ettevalmistamisele alates seaduseelnõu väljatöötamise kavatsusest kuni seaduse mõju hindamiseni.
A. Läbipaistev ja infobarjäärideta poliitikakujundamine
Eelnõude avalikustamist reguleerib seaduse tasemel Avaliku teabe seaduse § 28, mille kohaselt tuleb veebis avaldada ministeeriumides valminud seaduste ja Vabariigi Valitsuse määruste eelnõud koos seletuskirjadega nende kooskõlastamiseks saatmisel ja Vabariigi Valitsusele esitamisel, samuti ministri ja kohaliku omavalitsuse organite määruste eelnõud koos seletuskirjadega enne nende vastuvõtmiseks esitamist. See on ilmselgelt liiga hiline etapp, et asjahuvilised, keda pole muid kanaleid kasutades eelnõude ettevalmistamisse kaasatud, saaks sisuliselt kaasa rääkida. Just eelnõude menetlusprotsessi läbipaistmatus on oluline põhjus, miks kaasamise suhtes valitseb rahulolematus, mida kajastavad ka rahvakogu ettepanekud.
Eelnõude menetlusprotsessi suuremat avalikustamist võimaldavad Eestis laialt käibivad e-riigi lahendused, sealhulgas eelnõude infosüsteem EIS ja osalusveeb, mis oleks vaja üheselt siduda eelnõude menetlusprotsessi eri etappidega alustades eelnõu väljatöötamise kavatsusest kuni eelnõu suhtes otsuse langetamiseni valitsuse istungil. Selle teostamiseks on vaja selget õiguslikku regulatsiooni vastavalt põhiseaduse § 44 1. lõikele, mis näeb ette vastava korra sätestamist seadusega. Kui e-teenuste arendamisel on taotluseks koondada informatsioon ühte portaali eesti.ee, siis sarnase eesmärgi võiks seada eelnõude menetlusprotsessi info avalikustamisele ühe keskse „infoakna“ kaudu. See oleks palju kasutajakesksem lähenemine, kui info otsimine erinevate ministeeriumide veebilehtedelt ja dokumendiregistritest.
B. Kaasamise hea tava järgiv kaasamine õigusloomesse
Vabariigi valisuse poolt 29.12.2011 kinnitatud „Kaasamise hea tava“ annab juhised valitsusasutustele kaasamise korraldamiseks. See dokument näeb ette, et eelnõude väljatöötamise käigus tuleb valitsusasutusel huvirühmade ja avalikkusega konsulteerida võimalikult varajases menetlusetapis ja kogu protsessi vältel. Avalik konsultatsioon tuleb igal juhul läbi viia kahes menetlusetapis: siis, kui eelnõu väljatöötamiseks alles taotletakse mandaati, ning siis, kui eelnõu on juba välja töötatud. Kuigi avaliku halduse arendamisel on heade tavade kujundamisel positiivne roll, ei piisa üksnes „pehmest“ lähenemisest, et edu saavutada. Praktika näitab, et järelevalve kaasamise hea tava täitmise üle on nõrk ning ministeeriumidel napib oskusi ja vahendeid, et eelnõude ettevalmistamist nõuetekohaselt teostada. Kokkuvõttes, kodanike kaasamine riigivalitsemisse ei ole valitsuse jaoks seni olnud piisavalt oluline teema.
Üheks oluliseks tühimikuks eelnõude menetlusprotsessi reguleerimisel on avaliku konsultatsiooni mõiste ebamäärasus. Selle tõttu pole selge, keda ja mil viisil konsultatsiooni toimumisest teavitatakse ja mil moel on tagatud protsessi ja tulemuste läbipaistvus. Praegu küll ripuvad avalikku konsultatsiooni suunatud eelnõud infosüsteemis EIS ja osalusveebis, kuid konsultatsiooniprotsessi käigus laekunud ettepanekud ja kohtumiste kokkuvõtted jäävad enamasti ametnike teada või jõuavad heal juhul ülevaatlikul kujul eelnõu seletuskirja. Vaid siis, kui ettepanekud sisestatakse osalusveebi, on avalikkusel võimalik neid näha, kuid terviklikku ülevaadet kõigi laekunud ettepanekute ja nende mõju kohta eelnõu kujunemisele osalusveebi ei jõua. Seetõttu ei täida osalusveeb ka oma ülesannet avaliku konsultatsiooni platvormina. Olukorra parandamiseks tuleks õiguslikult sisustada avaliku konsultatsiooni mõiste, näha ette konsultatsioonist teavitamise kanalid ning konsultatsiooniprotsessis laekuva informatsiooni avalikustamine.
Selgemat piiritlemist vajavad ka huvigruppide eelnõude ettevalmistamisse kaasamise põhimõtted. On mõistetav, et ulatuslikku avalikku konsultatsiooni, kus kasutusel on erinevad kaasamisviisid (avalik koosolek, ümarlauad, kirjalik tagasiside jne) ei ole võimalik ega ka põhjendatud kõigi eelnõude puhul läbi viia, küll aga tuleb osalusvõimalus kindlustada neile valitsusvälistele osapooltele, keda kavandatav regulatsioon otseselt puudutab ja/või kes on valdkonna eksperdid. Informatsioon selle kohta, kellega on tehtud koostööd eelnõu ettevalmistamisel, peab peegelduma eelnõu seletuskirjas vastavalt valitsuse määrusele „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. Siiski ei saa avaliku konsultatsiooni puhul eelnõu seletuskirja lugeda piisavaks tagasisideks ettepanekute esitajatele, vaid vastav informatsioon tuleks kättesaadavaks teha ka osalusveebis kui avaliku konsultatsiooni e-platvormis.
Asjasse puutuvate osapoolte ja ekspertide kaasamist õigusloomesse soodustab ka valitsuse poolt detsembris 2012 kinnitatud „Mõjude hindamise metoodika“, mida kavatsetakse rakendada järk-järgult: aastal 2013 vähemalt poolte eelnõude puhul ja alates 2014. aastast kõigi õigustloovate aktide puhul täies mahus. Loomulikult eeldab selle kava teostamine ka vastavate vahendite olemasolu. Ideaalis peaks mõju analüüs muutuma seaduse seletuskirja lahutamatuks osaks. Ka Riigikogu, kelle pädevuseses on eelnõude algatamine ja valitsuse esitatud eelnõude muutmine, peaks oma õigusloome tegevuses rohkem tähelepanu pöörama mõjude hindamisele ja kajastama neid eelnõuga kaasnevas seletuskirjas enne eelnõu vastuvõtmist. Praegu näeb Riigikogu kodu- ja töökorra seadus juhtivkomisjonile üksnes võimaluse koostada kolmandaks lugemiseks seletuskiri, mis kajastab 2. ja 3. lugemise vahel toimunud muudatusi. Kuna elektrooniline Riigi Teataja täiendatud platvorm annab võimaluse kajastada lisaks seaduse tekstile ka eelnõu menetluse käiku, siis tähtsustub oluliselt menetlusinfo põhjalikkus ja ülevaatlikkus.
C. Seadusloomes osalemise võimaldamine kõikidele huvilistele
Selleks, et iga asjahuviline saaks osaleda seadusloomes, peab avalikkusel olema võimalik saada õigeaaegselt informatsiooni ministeeriumides toimuvast eelnõude väljatöötamisest. Juhul, kui seaduseelnõu väljatöötamine algab väljatöötamise kavatsuse avalikustamisega eelnõude infosüsteemis ja edasist menetluse kulgu on võimalik samuti veebis jälgida ning toimuva kohta teavitust tellida, saab paberiajastul võimatuna tundunud eesmärgi põhimõtteliselt teoks teha. Juba praegu on kõigil huvilistel võimalik anda tagasisidet ja esitada ettepanekuid osalusveebis avalikul konsultatsioonil olevate eelnõude kohta. Osalusveebi kasutamist piirab hetkel kodanike vähene teadlikkus selle kanali olemasolus, aga ka asjaolu, et puudub tagasiside ja terviklik informatsioon avaliku konsultatsiooni käigus toimuvast ja selle tulemustest.
***
Kokkuvõttes, ühtset ja tervikklikku õiguslikku raamistikku avatud õigusloome ja poliitikakujunduse elluviimiseks Eestis praegu veel olemas ei ole, kuid juba on rakendatud terve rida olulisi initsiatiive, kaas arvatud e-platvormid, mis loovad hea aluse avatud riigijuhtimisele üleminekuks.
- Milliste seaduste muudatusi ettepaneku rakendamine eeldaks?
Avatud ja kodanikke kaasava poliitikakujunduse jaoks on oluline kõigepealt määratleda eelnõude ettevalmistamise menetluse etapid, reguleerida nende sisu ja veebis informatsiooni avalikustamise nõuded. Kokku tuleb leppida nii avalikkuse kui kitsamalt huvigruppide otsustusprotsessidesse kaasamise põhimõtted ning protsessi läbipaistvuse tagatised. Seda on kõige ülevaatlikum ja selgem teha eraldi seadusega, sest erinevates õigusaktides laiali paisatuna ei teki valitsusvälistel osapooltel õigusselgust ja –kindlust oma võimalustes ühiskonnaelu oluliste otsustuste ettevalmistamisel kaasa rääkida.
- Kas vaadeldav ettepanek on Eesti süsteemi sobiv või tooks selle rakendamine kaasa muude põhimõtteliste muudatuste vajaduse?
Seni on Eesti õigussüsteemis eelnõude ettevalmistamist täitevvõimu tasandil käsitletud valitsuse otsustusprotsessi ettevalmistava sammuna, mitte iseseisva tähendusega haldusmenetlusena, mis on seaduse regleerimisala. Põhimõtteline muudatus peaks toimuma arusaamises õigusloome korraldusest, millelele andis küll tõuke Riigikogus heaks kiidetud „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“, kuid mille elluviimine täitevvõimu tasandil ei edene piisava kiirusega.
6. Milliseid tagajärgi ettepaneku rakendamine kaasa tooks?
Eelnõude menetlusprotsessi etappide sidumine informatsiooni avalikustamisega veebis ühe „akna“ kaudu ja võimalus teavitust tellida looks kodanikele võimaluse kursis olla neile huvipakkuvate avaliku poliitika valdkondadega. Ühtlasi korrastaks see eelnõude ettevalmistamist ministeeriumides, sest eelnõu ettevalmistamise algatamise kohta on vaja langetada otsus, mis avalikustatakse ja millele teised asjast huvitatud asutused saavad reageerida. Huvigruppidele sihitud konsultatsiooni ja avaliku konsultatsiooni korraldamise põhimõtete ja erisuste kokku leppimine seaduse tasandil annaks ametnikele selgema juhise kaasamise korraldamiseks ja tagaks avalikkusele ning huvigruppidele selguse nende võimalustes otsustusprotsessides kaasa rääkida. Sealjuures peab konsultatsiooni korraldamise ulatuse suhtes säilima vastutavate ametnike diskretsiooniõigus arvestades nii aja-, inim- kui ka raharessursse, mida ulatuslik kaasamisprotsess eeldab.
- Rahvusvahelised analoogid – mida on neist teada.
Avaliku võimu otsustusprotsesside läbipaistvuse suurendamine on aktuaalne paljudes riikides seonduvalt 2011. aasta sügisel alguse saanud rahvusvahelise Avatud Valitsemise Partnerluse initsiatiiviga. Eesti on selles initsiatiivis osaline, kusjuures Eesti tegevuskava näeb ette avatud ja kodanikke kaasava poliitikakujunduse edendamise.
- Taotletava eesmärgi saavutamise teised, realistlikumad, süsteemsuselt sobivamad variandid
Seni, kuni avatud õigusloome ja poliitikakujunduse õiguslikku regulatsiooni täiustatakse, tuleb jätkata senist suunda ametnike oskuste arendamimisel ja „Kaasamise hea tava“ rakendamisel, eriti aga tõhustada avalikkuse teavitamist juba olemasolevatest osalusvõimalustest.
- Spetsiifilist valdkonda puudutavad ettepanekud
1. Riigikogu komisjonide töö avalikustamine
Eelmisel aastal kerkis avalikkuses päevakorda Riigikogu komisjonide tööd kajastavate materialide kättesaadavus ning teema päevakajalisust ilmestavad ka rahvakogu protsessi raames tehtud ettepanekud.
Riigikogu komisjonide töö on reguleeritud Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse neljandas jaos „Riigikogu komisjoni töökorraldus“. Põhimõtteliselt on komisjonide istungite korraldamine olnud ühesuguselt reguleeeritud kogu taasiseseisvumisest möödunud aja jooksul. Komisjoni istungid on reeglina kinnised, külaliste kutsumise õigus on komisjoni esimehel, kuid komisjon võib otsustada kuulutada istungi avatuks, kui selle poolt on üle poole konmisjoni koosseisust.
Erinevus komisjoni töökorralduses, mis toodi sisse 2004 aastal, puudutab komisjoni istungite protokollie. Siis kaotati varem kehtinud nõue, et „protokoll peab kajastama komisjoni istungi käiku ja komisjoni istungil vastuvõetud otsuste ning seisukohtade kujunemist“. Tänane riigikogu komisjoni protokoll kajastab vaid koosoleku toimumise fakti ning seal osalenud ning esinenud inimeste nimesid ja vastuvõetud otsuseid, aga otsuste tekkimise käiku ainult sedavõrd, kui komisjoni liikmed seda oma sõnavõtus eraldi nõuavad.
Kuna komisjon on Riigikogu tööorgan, siis on komisjoni töö kujundamisel avatuse imperatiivi kõrval tähtis ka see, et komisjon saaks täita oma sisulist funktsiooni Riigikogu täiskogu otsustusprotessi ettevalmistamisel. Komisjonis toimuvad esialgsed arutelud ja informatsiooni vahetus ning püüdlused erinevate huvide vahel kompromisse leida. Komisjoni töö tulemus kajastub suure saali aruteludes, kus tuuakse reljeefselt välja erakondlikud erisused ja rahvaesindajate eriarvamused.
Riigikogu komisjonide istungite kohustuslikus korras avalikuks muutmine võib kahjustada komisjonide töövõimet ning viia sisulised arutelud ja kompromisside otsimise reguleerimata pinnale (nn. tahatuppa). Seepärast ei ole komisjonide senise töökorralduse muutmine väljaspoolt tuleva surve tõttu põhjendatud, avaliku istungi korraldamine tuleks jätta komisjoni enda otsustada. Küll aga võiks Riigikogu komisjonid olla palju aktiivsemad avalike istungite korraldamisel nendel teemadel, mis pakuvad üldist huvi. Ka täitevvõinmu järelevalve küsimused võiksid leida käsitlust avalikel istungitel. Avaliku istungi ülekanne internetis peaks olema loomulik asjade käik.
Küll aga on ekspertide soovitus taastada varem kehtinud nõue komisjonide protokollidele, et need sisaldaksid üldiste faktide kõrval ka ülevaadet arutelu käigust.
Ekspert Andres Ergma jäi seisukohale, et Riigikogu komisjonide istungid peaksid olema avalikud.
- Lobby õiguslik reguleerimine
Lobby tegemine ehk võimukandjate mõjutamine majandusliku kasu saamiseks ilma kaasnevate poliitiliste ambitsioonideta on levinud kõikides liberaalse demokraatia režiimides. Anglo-ameerika riikides on lobby’stamine reguleeritud juba alates teise maailmasõja järgsest ajast, aga kontinentaal-Euroopa riikide praktikasse on see jõudnud alles XXI sajandi alguses, eelkõige seoses Euroopa tasandil regulatsioonidega. Põhjala riikides ametlikku lobby regulatsiooni veel ei ole, selle asemel rõhutatakse poliitika tegemise ja avaliku võimu toimimise avatusele. Kesk- ja Ida Euroopa riikidest on lobby reguleeritud Poolas ja Sloveenias.
Lobby reeglite formaliseerimisel tuleb leida ühiskondlik arusaamine küsimuses, kuidas selline regulatsioon mõjutab erinevate huvigruppide esindatust versus nende inimeste huvide esindatuses, kes ei ole organiseerunud. Uuringud on näidanud, et valdav enamus lobbiste töötab kasumit taotlevaid ettevõtteid ja valdkondi esindades ning ainult ca 20% esindavad sellist ühishuvi, millel puudub otsene majanduslik väljund, tekitades kartust, et majanduslik huvi leiab veelgi parema tee regulatsioonide eest vastutavate inimesteni. Teine otsuse koht on lobby reeglite reguleerimise iseloom, siin on rahvusvaheline kogemus näidanud, et seadusandlusse kinnistatud regulatsioon on efektiivsem, kui vabatahtlikult järgitavad käitumisjuhised.
Eksperdid soovitavad lobby reguleerimise küsimuse Riigikogu tasandil päevakoda võtta ning Eesti jaoks sobilik lobby regulatsioon välja töötada.
- Kaasamine kohalikul tasandil sh. kaasav eelarvemenetlus.
Inimene puutub avaliku võimuga kohalikul tasandil palju tihedamalt kokku, kui valitsuse tasandi küsimustega, seega on kaasamisest rääkides vajalik vaadelda seda mitte ainult riigi, vaid ka KOV tasandil. Tõenäoliselt on inimese esmaseks kokkupuutepunktiks erinevate teenuste tasandil just KOV ja enamasti inimene ei teegi vahet, kas tema probleemid on puutumuses kesktasandi või kohaliku tasandi regulatsioonidega.
Mitmed Euroopa riigid on kohaliku omavalitsuse tähtsust kaasamisel toonitanud riiklike seadustega, kus on kirjeldatud minimaalsed standardid kohaliku tasandi kaasamise sisseviimiseks. Näiteks Suurbritannias on KOV seadusandlusesse sisse viidud nõuded kohaliku eelarve formuleerimisel kaasamisprotsesse arvestada. Üldse on kaasava eelarve protsess üks viimasel ajal rahvusvaheliselt tunnustust võitnud võimalusi inimeste kaasamiseks kohaliku elu juhtimisse ja seda oleks otstarbekas sisse viia ka Eestis.
Protsess annab võimaluse väljaspool tavalist otsustusprotsessi omavalitsuse teatud kulutusi anda inimestele otse otsustada. Sellise protsessi sisseviimine annab inimestele võimaluse iga-aastaselt kohaliku elu korraldamises kaasas olla.