Riigireformiga riigiasutustes vohava asendustegevuse vastu

Külli Taro, Eesti Päevaleht.

Riigisektori tubliduse mõõdupuuks ei tohi mingil juhul seada uute algatuste arvu

Riigireform kui võlusõna toob mõnele sära silma, teisel tõuseb vererõhk, kolmanda suu kaardub virilaks muigeks. Kuigi see, mida riigireformi all täpsemalt mõeldakse, pole alati sama, näib siiski valitsevat presidendi äsja sõnastatud põhimõtteline arusaam, et vanamoodi pole võimalik jätkata.

Ettevõtja Toomas Luman kutsus mõne nädala eest üles looma avalikuks sektoriks nimetatava nähtuse koostise ja koostoime ülevaatlikuks adumiseks lihtsat ja kasutajasõbralikku riigipilti. Viimasel aastal on riigivalitsemise analüüsi ja selle süstemaatilise ümberkorraldamise teemaga tegelenud SA Eesti Koostöö Kogu sellise pildi juba kokku pannud. Veebilehel www.riigipilt.ee saab iga huviline heita pilgu kõigile riigi ja kohaliku omavalitsuse asutustele, nende käsutuses olevale inim- ja raharessursile.

Riigipilt on nagu röntgen

Riigipilt võiks olla võimalike poliitiliste otsuste, teaduslike uurimuste ja analüüside alus, haridusasutuste õppevahend ja ühiskondliku diskussiooni allikas. Lihtne näide: kui mõne aja eest lekkis ajakirjandusse rahandusministeeriumi juhend, mis nägi ministeeriumidele ette 2015. aasta eelarvekulude kärbet etteantud summa ulatuses, siis piisab pilgust riigipildile, mõistmaks asutuste ja inimeste hulka, kes peaksid oma töö vähema rahaga ära tegema. Või tuleks tööd, asutusi ja töötajaid ümber korraldada, et vähemaga hakkama saada, seejuures avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust kahjustamata.

Aga pilt pildiks. Nagu õppinud arst vajab diagnoosi panekuks ja raviplaani koostamiseks röntgeniülesvõtet, on ka riigipildist kasu ainult juhul, kui seda vaadates osatakse andmeid analüüsida, märgata mustreid ja prognoosida protsesside kulgu.

Avaliku sektori töötajate arvu ja palgakulude esimestest analüüsidest järeldub, et avaliku sektori töötajate arv tervikuna pole viimasel kuuel-seitsmel aastal oluliselt muutunud. Küll aga väärib tähelepanu suundumus, et kui mitmeid riigi põhifunktsioone – politsei ja piirivalve, päästeteenistused, kutseõppeasutused, üldhariduskoolid, sotsiaalne kaitse ja tervishoid – on ümberkorralduste abil kokku tõmmatud või on need ise kärbete tõttu kokku tõmbunud, siis märkimisväärselt on kosunud need asutused ja osakonnad, kes tegelevad ressursside haldamise ja Euroopa Liidu raha jagamisega.

Teine suurem suundumus näitab ühtaegu nii avaliku sektori palgakulude tõusu kui ka selle kasvu ebaühtlust valdkonniti. Keskvalitsuse tasandil (ministeeriumid, ametid, põhiseaduslikud institutsioonid) on palgad suurenenud palju rohkem kui kohalikes omavalitsustes. Aga ka ministeeriumide valitsemisalades on käitumismustrid olnud väga erinevad. Üldjuhul on näha, et mida enam on suudetud töötajate arvu vähendada, seda rohkem on võimalusi ühe töötaja kohta keskmiselt kulutada. Ühtlasi on enamikus valitsemisalades just sihtasutusi, mis on jõudsalt kasvanud nii töötajate arvu kui ka kulude poolest.

Kallis demokraatia

Teiste OECD riikidega võrreldes on Eesti avaliku sektori töötajate osakaal kogu tööealisest elanikkonnast suur. Koorub välja ka tõsiasi, et demokraatlikku väikeriiki ongi suhteliselt kulukas ülal pidada. Kuigi see ei tähenda, et efektiivsete lahenduste peale riigivalitsemises ei peakski mõtlema, joonistavad Eesti suhteline väiksus ja põhiseaduses kokku lepitud demokraatia põhimõtetest kinnipidamine meile piirid ette.

Peame endile aru andma, et Eestilt oodatakse pea samade ülesannete täitmist kui teistelt Euroopa Liidu liikmetelt. Pole isegi vaja rääkida Saksamaast või Rootsist. Ka Läti on meist oluliselt suurem. Seal elab umbes

700 000 inimest rohkem kui Eestis. Seega on Lätil meiega võrreldes terve Harju ja Tartu maakonna jagu rohkem inimesi, töökäsi, maksumaksjaid, muidugi ka pensionäre, puudega inimesi ja lapsi. Regionaalne koostöö naabritega mastaabiefekti saavutamiseks pole meil siiani liiga hästi välja tulnud. Ühistaristu rajamine olgu energeetikas või transpordis-logistikas kulgeb üle kivide ja kändude. NATO ja Euroopa Liit seevastu on toonud lisavõimalusi nii raha kui ka partnerite näol ja võimaldanud osa kulutusi ka tegemata jätta näiteks kollektiivkaitse põhimõtte tõttu.

Ometi on väikese rahvaarvu ja maksumaksjate hulga tingimustes riigi ülalpidamine Eesti jaoks kallim kui suure riigi jaoks. Seetõttu tuleb ka nuputada võimaliku mastaabiefekti üle endi keskel, mõtelda suuremalt kui 1,3 miljonit inimest ja 45 000 km2 ning kaasata Eesti arengusse neid, kes füüsiliselt siin ei viibi.

Toimivaks demokraatiaks vajame arvamuste paljusust, vaba diskussiooni, võimude lahusust ja tasakaalustatust. Üks tõde, üks siht ja üks otsustaja oleks majanduslikult efektiivsem, ent ei lähe kokku meie riigi põhiväärtustega. Seepärast ei sobi ka näiteks Singapur meile alati eeskujuks. Võimude tasakaal tähendab, et peale valitsuse oleks ka riigikogul ja ühiskondlikel organisatsioonidel pädevus sisulist diskussiooni korraldada ja võimalikke alternatiive välja pakkuda. Hiljutine käibemaksuseaduse juhtum näitas hästi, et tasakaalu tagamiseks ei piisa ka riigikogust. President pidi sekkuma.

Vildakas eelarvestamine

Eesti tänase riigivalitsemise üks põhiprobleem on riigieelarve koostamise vildakas loogika. Riigiasutuse eelarve kasv sõltub uute tegevuste, algatuste ja projektide väljamõtlemisest. Euroopa Liidu rahakott jätab siin palju mänguruumi. Seevastu on riigi olemasolevate põhifunktsioonide täitmiseks väga keeruline raha juurde saada. Eelarve suurenemine on kirjas iga asutuse ja organisatsiooni DNA-s. Ja nii tegelevadki kõik riigiasutused praegu usinasti „uute algatuste” väljamõtlemise ja oma olemasolu vajalikkuse tõestamisega.

Riigisektori töötajatel on suuresti tänu arendusprojektidele kogu aeg nii kiire, et põhitööks aega napib. Rääkimata uute seaduste kõigi mõjude põhjalikust analüüsist. Sellest, mis ühele asutusele on uus, tore ja eelarvet paisutav algatus, saab suure tõenäosusega koorem teistele riigiasutustele ja erasektorile. Aga tulemusjuhtimise hädadele ja EL-i toetusraha varjupoolele üldjuhul ei mõelda. Näiteks äsja riigikogus vastu võetud riigieelarve baasseadus muudab bürokraatiat veel hullemaks.

Lihtsalt üks näide. 2014. aasta ministeeriumide õigusloome tööplaanid sisaldavad üle 180 tegevuse (peamiselt õigusakti eelnõu, aga ka mõningad muud algatused, nt analüüsid). Järelikult kavatseb valitsus käesoleval aastal välja anda keskmiselt 3,5 uut eelnõu nädalas, ka suvel ja jõulude ajal. Isegi juhul, kui ministeeriumid sellise tootmisplaaniga hakkama saavad, tuleb õigusaktide eelnõud kooskõlastada teiste ministeeriumidega, kaasata asjasse puutuvaid osapooli, arutada valituses ja seadused menetleda riigikogus.

Ainuüksi Eesti kaubandus-tööstuskojale saadeti eelmisel aastal arvamuse avaldamiseks 106 eelnõu. See teeb keskmiselt kaks eelnõu nädalas, mille kohta on vaja ettevõtjate seisukohta. Kui midagi on kiirustamise ja ülekoormuse tagajärjel kahe silma vahele jäänud, minnakse paranduseelnõuga kohe uuele ringile. Aga keegi on saanud „uue algatuse” kirja ja raha eelarvesse. Töö käib!

Selline süsteem toodab iseendale tööd, see võimaldab pidevalt ametnikke ümber- ja täienduskoolitada. Ametnikud õpivad, selle asemel et oma põhitööle keskenduda. Kõikvõimalikele koolitustele kulutatakse tarbetult aega ja raha.

Seejärel aga tuleb uued muudatused rakendada. See koormus langeb tihtipeale erasektorile, aga ka kohtutele ja riiklikele järelevalveasutustele, advokaatidele ja notaritele. Rääkimata sellest, et pidevate muudatuste käigus kaotab vaevu kogunenud kohtupraktika tähenduse.

Toodud näitega ei soovi ma väita, et õigusloomega ei peaks enam tegelema. Aga tuleb eristada olulist ebaolulisest. Tubliduse mõõdupuuks riigisektoris ei tohi mingil juhul seada uute algatuste arvu. Nii võiks olla võimalik riigivalitsemist paremaks, lihtsamaks ja ka odavamaks teha. Nii jääks riigile rohkem raha oma põhiülesande täitmiseks: pakkuda kodanikele avalikke teenuseid.

Kõige rohkem on Eesti panustanud kaitsesektori tugevdamisse